无论从何种角度，国家对于矿产资源所有者的权益均不应以“出让收益”的方式予以体现。建议以国际通行的“权益金制度”为原则和基础，重新设计和区分矿产资源有偿使用制度和矿业权有偿出让制度，具体如下。

（一）明确矿产资源有偿使用和矿业权有偿出让的定义是完善矿业税费制度的基础

1．矿产资源有偿使用

所谓矿产资源有偿使用，即在使用矿产资源时，需要向矿产资源所有者支付一定的费用。“使用”即开采矿产资源形成矿产品的过程，而前期对于矿产资源的勘查只能视为“发现”而非“使用”。因此，矿产资源的有偿使用应当理解为：在矿产资源开采阶段，依据实际的开采资源种类和数量，向矿产资源所有者缴纳其权益的对价，从而获得资源权益。事实上，如美国、加拿大等大部分矿业发达国家在征收矿产资源权益的时候，都是在采矿权阶段，依据采矿量进行征收，多数国家将其称为“权益金”。

2．矿业权有偿出让

矿业权有偿出让是针对获取矿业权征收的一定费用，与矿产资源本身并无必然的联系。矿业权本质上是通过法律政策设立的一种权利，其本身的价值仅在于其具有“排他性占有”属性，即当形成矿业权时，除矿业权人外，其他人不得在该区域进行矿产资源的勘查开采活动。基于此，矿业权有偿出让的税基只能在两个方面体现：一是进行矿业活动使用区域的租金；二是支付“排他性”的对价。

租金，主要通过矿业权占用费体现，比较明确，因此不再赘述，这里重点说明“排他性”的对价。当同一个范围内只有一个主体有意愿进行矿业活动时，因为“无他”而自然没有“排他”，此时矿业权的“排他性”没有对价；反之，当存在不同主体对同一区域进行竞争时，则该区域的“排他”属性对于任何一个主体来说存在“独占”的价值。综上，矿业权有偿出让应当理解为：矿业权人获取矿业权时对于该范围既有权益者的使用“租金”和探矿权人通过市场竞争排除其他竞争者（即“排他性”）所愿付出的对价。

从国际上矿业政策通行做法来看，几乎所有国家都会对矿业权按年度征收一定的使用费或占用费作为租金。部分国家也会基于某些特定矿种，通过“招拍挂”等市场竞争方式出让矿业权，以此获得市场竞争后的收益，通常称其为政府的“市场红利”。

（二）建立切实能够体现国家所有者权益的矿产资源有偿使用制度

矿产资源有偿使用制度本质上是基于矿产资源的“使用”，而在矿产资源勘查阶段只是对于资源的“发现”，因此无论是探矿权出让时期还是完成勘查工作后的转采矿权阶段，即便是在采矿权初期的基础现设阶段也只是“准备使用”，均不宜征收。征收时点应放在资源的“实际使用”，即采出阶段，可按矿山实际产量从量计征，也可依据矿山的实际利润，从价计征。但介于矿产资源价格浮动较大，从量计征可能需要频繁调整收费标准以适应矿业市场，而政策的严肃性和滞后性与市场价格的频繁浮动之间存在矛盾，因此，建议依据矿山实际利润，按一定比例从价计征的方式征收。

（三）从矿业权权属价值出发重新审视矿业权有偿取得制度

矿业权权属价值本质上是矿业活动范围“租金+排他性”对价，因此，在矿业权出让时，征收的税费不应与资源储量挂钩。对于国家资源紧缺的情况，涉及国家经济、政治、国防安全的战略性矿种，本着鼓励的原则可免除矿业权的出让金；对于战略性矿种以外的矿种，可按照矿区面积确定出让金；对于能够直接确定资源储量和价值的砂石土等矿种，可依据资源价值确定出让金。在此基础上，如存在多个主体竞争同一矿业权的，可采用招标、拍卖、挂牌等市场竞争方式，在原有的出让金基础上，由参与竞争的市场主体确定最终的出让金，溢价部分为政府的“市场红利”。

截至目前，部分省份已经认识到问题，出台了一系列相对贴近地质规律的出让收益征收政策，如对于未探明储量的“空白区”探矿权使用面积而非资源为基础征收出让收益；依据产能与采矿权期限征收出让收益等。这些做法虽然在一定程度上可行，更加符合矿业实际，但本文提到的问题仍未获得根本性解决。笔者认为，需要进一步在矿产资源使用整个生命周期中考量有偿使用的对价，兼顾矿业规律、企业利润和国家权益，引导管理部门、矿业企业在矿业勘查、开发、治理等不同节点发挥自身作用，为矿业健康可持续发展、国家资源安全保障、社会经济发展保驾护航。

（节选自《中国矿业法律评论（2022）》）